Das BVerfG hat am 17. September 2025 – 2 BvL 20/17 u. a. – über eine Reihe von Vorlagen des BVerwG und des OVG Berlin-Brandenburg entschieden – und darüber hinaus die Jahre 2008 bis 2020 sowie sämtliche Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen A in seine Prüfung einbezogen. Die Kernpunkte der Entscheidung werden im Folgenden zusammengefasst.

Der Hintergrund

Zuletzt hat das BVerfG im Jahr 2020 die Berliner Richterbesoldung geprüft (2 BvL 4/18). Dass die Entscheidung zur A-Besoldung so lange auf sich warten ließ, verwundert daher. Vielleicht bestand seitens des BVerfG die Erwartung, angesichts der (aus verfassungsgerichtlicher Sicht) geradezu drastischen Worte und klaren Vorgaben an den Besoldungsgesetzgeber werde der lautere Gesetzgeber von sich aus auch in Sachen A-Besoldung tätig, um die auf der Hand liegenden Missstände zu beseitigen. Es kam anders: Der Berliner Gesetzgeber blieb unter Verweis auf die ausstehenden Entscheidungen untätig. Dass ihn das Ergebnis jetzt überrascht und (finanziell) überfordert, ist wenig plausibel, da auch nach der alten Prüfungslogik für jedermann klar war, dass die A-Besoldung krachend scheitern würde. Wahrscheinlich bestand eher die Hoffnung, es werde weiterhin inkrementell Jahr um Jahr und Besoldungsgruppe um Besoldungsgruppe abgearbeitet – ein Spiel auf Zeit, dem das BVerfG nun einen Riegel vorgeschoben hat.

Denn statt der vorgelegten sechs Besoldungsgruppen und der Jahre 2008 bis 2016 dehnte das BVerfG seine Besoldungskontrolle massiv aus, auf alle Besoldungsgruppen im Zeitraum 2008 bis 2020. Zu dieser Effektivierung des Rechtsschutzes sah es sich gezwungen, nachdem der EGMR das in Deutschland geltende Streikverbot für Beamte vor allem deshalb unangetastet ließ, weil (und, so muss man wohl lesen: sofern) Beamten statt Arbeitskampf das (gleich effektive) Mittel der Alimentationsklage zusteht. Die Erweiterung ist durchaus voraussetzungsvoll und es bleibt abzuwarten, ob künftig weiter en bloc entschieden wird, möglicherweise sogar über die Besoldungsordnungen mehrerer Länder.

Das Ergebnis

Der lange Tenor lässt sich so zusammenfassen, dass von wenigen Ausnahmen abgesehen die Besoldungsordnungen A in den Jahren 2008 bis 2020 gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoßen; die gewährten Bezüge sind also verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Hiervon ausgenommen sind lediglich die höchsten Besoldungsgruppen A 14 bis A 16 und dies nur in den Jahren 2016 und 2017 (A 14 und A 15), 2019 (A 14) und 2020 (A 14, A 15 und A 16).

Der Berliner Gesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen bis zum 31. März 2027 zu treffen. Im September 2026 wird gewählt – das wird nicht einfach. Aller Voraussicht nach profitiert von einem etwaigen Reparaturgesetz nur, wer mit Widerspruch und ggf. Klage gegen seine Besoldung vorgegangen ist. Jedenfalls verlangt das BVerfG keine darüber hinausgehende Reparatur.

Die neue Prüfungsstruktur

Das BVerfG war bei seiner Entscheidung um Vereinfachung und – aus den genannten Gründen – effektiven Rechtsschutz bemüht. Zugleich wollte es den Ausweichmanövern der Gesetzgeber entgegensteuern. Neu ist zunächst die Prüfungsstruktur, die jetzt drei Schritte umfasst: Vorabprüfung (Mindestbesoldung) – Fortschreibungsprüfung – Rechtfertigung.

Man muss Art. 33 Abs. 5 GG schon sehr genau lesen, um das Folgende darin zu entdecken; deshalb sei der Einstieg in die Prüfung hier noch einmal wiedergegeben: Fraglich ist, ob die zur Prüfung gestellten Besoldungsordnungen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind. Das ist nicht der Fall, wenn das Alimentationsprinzip verletzt wird. Dieses gewährleistet eine amtsangemessene Besoldung der Beamten. Amtsangemessen ist die Besoldung nicht, wenn sie (1) die Mindestbesoldung unterschreitet, (2) (ohne nachvollziehbaren Grund) nicht an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie an den Lebensstandard angepasst wird und (3) ein etwaiger Verstoß nicht gerechtfertigt werden kann.

Das Gebot der Mindestbesoldung

Die sozialrechtliche Absicherung der Besoldung „nach unten“ dürfte zu den bekanntesten Vorgaben aus Karlsruhe gehören: Die Besoldung darf nicht niedriger sein als Grundsicherung (SGB II) zuzüglich 15 %. Abgestellt wurde dabei auf eine Familie mit einem Einkommen (zwei Erwachsene, zwei Kinder). Warum? Diese „Bezugsgröße“ sei in den Besoldungsgesetzen historisch angelegt, aber kein normatives Familienbild gewesen. Die Besoldungsgesetzgeber haben daraufhin diese Bezugsgröße geändert, z. B. in eine Doppelverdienerehe. Ob und inwieweit die Verfassung das zulässt, gehört zu den spannenden Fragen auf dem Speiseplan des BVerfG. Die scheinbar intuitive (wenn auch unausgesprochene) Logik hinter der sozialrechtlichen Anlehnung war wohl: Wer auf SGB-II-Niveau verdient, kann genauso gut auf der Couch liegen bleiben und diese Leistungen tatsächlich in Anspruch nehmen. Dass Menschen aber auch dann arbeiten gehen, wenn sie mies oder gar nicht bezahlt werden, dass sie ihren Beruf lieben und Erfüllung in ihm sowie Selbstwirksamkeit und Selbstwert erfahren können – das übergeht diese lehrbuchhafte Homo-oeconomicus-Logik.

Die sozialrechtliche Orientierung der Mindestalimentation ist jedenfalls Geschichte. Das BVerfG schaut nun, wo die Gesellschaft, für die die Beamten tätig sind, hinsichtlich der Einkommen steht – und stellt klar, dass Beamte nicht zu weit hinter die Gesellschaftsmitte zurückfallen dürfen. Das heißt auch: Geht es wirtschaftlich allen besser, muss die Besoldung steigen; geht es bergab, kann sie sinken. So weit das Konzept, dessen Umsetzung deutlich technischer ist. Das Einkommen in der Gesellschaftsmitte wird definiert durch den Median (das ist in einer der Größe nach geordneten Datenverteilung der Wert in der Mitte) der sogenannten Nettoäquivalenz einkommen (das sind die Haushaltseinkommen, die durch eine Rechenoperation miteinander vergleichbar [„äquivalisiert“] wurden – ein Schritt der notwendig ist, weil Haushalten personell sehr unterschiedlich konfiguriert sind). Vom Median wird ein Abschlag zugelassen, bis auf 80 % (das ist die z. B. von der Bundesregierung gesetzte sogenannte Prekaritätsschwelle). Bekannter ist die sogenannte Armuts(gefährdungs) schwelle, die bei 60 % des Medianeinkommens liegt.

Das klingt alles nicht eben unkompliziert. Tatsächlich muss man aber nur auf die Website der amtlichen Sozialberichterstattung gehen und kann dort den Wert ablesen, während man früher als Normalbürger überhaupt keinen Zugriff auf die Daten zur Bestimmung der Mindestalimentation hatte und auch Gerichte aufwendig ermitteln mussten.

Das Gebot der Mindestbesoldung ist im Wesentlichen der Grund für den Kollaps der Berliner A-Besoldung. Bis einschließlich Besoldungsgruppe A 11 unterschreitet die Besoldung das Sollmaß (2008 bis 2009: A 9, 2010 bis 2015: A 10, ab 2016: A 11). Wenn sich der Dienstherr hiervon überrascht zeigt, überrascht das, denn immerhin ergab sich das schon nach der alten, SGB-II-basierten Rechtsprechung (wenn nicht sogar weitreichender) und ließ sich für Rechenscheue in einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin nachlesen (VG 26 K 251.16, Rn. 199). Durch die geänderte Lesart des Abstandsgebots (dazu sogleich) wurde der Wegfall des Sockels der A-Besoldung auch zum Sargnagel für die höheren, selbst nicht gegen das Gebot der Mindestbesoldung verstoßenden Besoldungsgruppen.

Die Fortschreibungsprüfung

Die Fortschreibungsprüfung besteht ihrerseits aus zwei Teilen: erstens aus einem Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie der Prüfung des Abstandsgebots; zweitens aus einer wertenden Gesamtbetrachtung dieser Ergebnisse und weiterer alimentationsrelevanter Kriterien.

Schritt zwei – auf den hier nicht weiter eingegangen werden soll – kommt etwas verwirrend daher, weil das BVerfG hier sein Prüfungsprogramm und den Auftrag an den Gesetzgeber in einem Guss liefert: Der Gesetzgeber soll sich die Zahlen aus dem ersten Schritt ansehen und mit weiteren alimentationsrelevanten Kriterien zusammenführen, das Gericht prüft dies nur mit zurückgenommenem Maßstab. Der Gesetzgeber kann auch „nachliefern“ – der Grundsatz der Prozeduralisierung gilt im Bereich der Besoldung nicht länger.

Zur ersten Stufe lässt sich kurz zusammenfassen: Auch weiterhin werden wirtschaftliche und finanzielle Realität modellhaft in Parametern zusammengefasst: Tariflohnindex, Verbraucherpreisindex und Nominallohnindex. Ein Rückstand der Besoldungsentwicklung um mindestens 5 % bedeutet eine Parameterverletzung. Verglichen wird mit dem Besoldungsindex, der nun aber für jede Besoldungsgruppe gesondert und „spitz“, d. h. aus den Jahresbruttogehältern, errechnet wird. Mit der fiktiven Rückdatierung von Besoldungsanpassungen auf den Jahresanfang sowie der Ausklammerung betragsmäßig fixer Anpassungen hat es somit ein Ende. Für die Tariflohnindices gilt das auch. Gerechnet wird zudem nicht mehr in 15-Jahres-Zyklen, sondern fix und unverschiebbar ab dem Jahr 1996. So werden alle Bewegungen seismografisch aufgezeichnet, ohne irgendwann aus dem 15-jährigen Betrachtungsfenster herauszuwachsen. Außerdem wird es viel einfacher, Werte (intertemporal oder von Land zu Land) miteinander zu vergleichen.

Das Abstandsgebot hat nun zwei klar definierte Ausprägungen: die altbekannte, nach der ein Abschmelzen der Abstände (nun: der Jahresbruttobezüge) um 10 % oder mehr über fünf Jahre schädlich ist (unmittelbarer Verstoß); und eine neue, die Verstöße gegen das Gebot der Mindestbesoldung „hochzont“ auf höhere Besoldungsgruppen, die – je Schwere des Verstoßes – mangels eines rechtmäßigen Ausgangspunkts und Einhaltbarkeit der ursprünglichen Staffelung so nicht Bestand haben können (mittelbarer Verstoß). Der föderale Quervergleich ist weggefallen. Zwei von vier (statt wie bislang drei von fünf) erfüllten Parametern indizieren widerleglich einen Verfassungsverstoß.

Offene Fragen und Verfahren 

Wir dürfen gespannt sein. In Karlsruhe liegen weit über fünfzig Vorlagen zu Besoldungsgesetzen fast aller Bundesländer, darunter auch Teile der Berliner R-Besoldung (VG 26 K 245/23 u. a.) und die Hauptstadtzulage (VG 5 K 77/21). Antworten werden u.a. sehnlich erwartet mit Blick auf die geänderte „Bezugsgröße“, also das neue Familienmodell (Doppelverdienerehe; Anrechnung von Partnereinkommen; keine/weniger Kinder). Für welches Bundesland und wann die nächste Entscheidung zu erwarten ist, ist unbekannt. Allerdings haben die Landtage Schleswig-Holsteins und Sachsen-Anhalts Dokumente veröffentlicht, denen zufolge ihnen seitens des BVerfG Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 30. April bzw. 31. Mai 2026 gegeben wurde.

Dr. Teoman Hagemeyer-Witzleb