Die Corona-Krise stellt den Rechtsstaat vor nie dagewesene Herausforderungen. Die Maßnahmen der letzten Wochen zur Eindämmung der Corona-Pandemie wurden wiederholt verschärft und greifen in erheblicher Intensität in eine Vielzahl von Grundrechten ein. Doch auch (und gerade) in Krisenzeiten stellt sich die Frage, wie weit der Staat im Rahmen der Pandemiebekämpfung gehen darf und ob die einzelnen Bestimmungen verhältnismäßig sind. (Anm. d. Red.: Eine am 27. April 2020 aktualisierte Fassung des Beitrags finden Sie hier.)

Rechtsgrundlage für die einschränkenden Maßnahmen sind die in den jeweiligen Bundesländern erlassenen Verordnungen bzw. Allgemeinverfügungen in Verbindung mit dem Infektionsschutzgesetz; in Berlin handelt es sich um die Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2, zuletzt geändert am 22. März 2020. Die Vorschriften basieren auf der zwischen Bund und Ländern am 22. März 2020 getroffenen Vereinbarung zu einem Neun-Punkte-Plan zur Bekämpfung des Corona-Virus.

Im Folgenden soll zunächst beleuchtet werden, welche Grundrechte von den ergriffenen Maßnahmen maßgeblich betroffen sind (I.), um sodann einige in den Bundesländern getroffenen Regelungen mit Blick auf ihren grundrechtsbeschränkenden Ansatz zu vergleichen (II.). Im Anschluss hieran wird die bisherige Rechtsprechung zu Corona-Maßnahmen zusammengefasst (III.)

I. Eingriff in eine Vielzahl von Grundrechten

Die Maßnahmen zur Bekämpfung der weltweiten Corona-Pandemie greifen in eine Vielzahl von Grundrechten ein. Betroffen sind durch die Minimierung der Kontakte zu anderen Personen die von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützte Freiheit der Person, das Freizügigkeitsrecht aus Art. 11 GG sowie das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Soweit die Weitergabe und Auswertung von Handydaten diskutiert wird, könnte es auch zu Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als besondere Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts kommen. Das Verbot, Versammlungen durchzuführen, greift in die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG ein bzw. höhlt diese völlig aus. Das Öffnungsverbot für Gaststätten, Friseure, Kosmetikstudios etc. stellt einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG dar. Der Verzicht auf Gottesdienste bedeutet einen Eingriff in die Religionsfreiheit aus Art. 4 GG. Durch das Verbot einiger Bundesländer, den dort befindlichen Zweitwohnsitz zu nutzen, werden zusätzlich die Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 GG und das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG beschränkt.

Im Rahmen einer Abwägung der einzelnen Grundrechte mit dem Gesundheitsschutz der Bevölkerung (und damit mit dem Recht anderer auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist zu überprüfen, ob die Maßnahmen geeignet, erforderlich und auch im Übrigen verhältnismäßig sind. Für die Verhängung einer Kontakt- und Ausgangssperre und ähnliche Maßnahmen, wie sie in den meisten Ländern gerade verhängt werden, gilt, dass diese nach den derzeit vielfach zugrunde gelegten wissenschaftlichen Erkenntnissen (vgl. hierzu z.B. die Informationen des Robert-Koch-Instituts und der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung) grundsätzlich geeignet sind, die Verbreitung des Virus zu vermeiden, da der physische Kontakt zu anderen Personen unterbunden wird. Die einzelnen Verbote und Beschränkungen müssen zum Erreichen des Zwecks der Regelung – der Vermeidung der weiteren Verbreitung des Virus – aber auch erforderlich sein, d.h. es darf kein milderes Mittel geben. Problematisch könnte unter diesem Gesichtspunkt die Erforderlichkeit einer strikten Ausgangssperre sein. Denn es ließe sich argumentieren, dass Spaziergänge, Joggen und weitere Aufenthalte im Freien ohne physische Kontakte zu anderen Personen nur einen sehr theoretischen Einfluss auf die Verbreitung des Virus haben. Wohl aus diesem Grund haben sich Bund und Länder in ihrem Gespräch am 22. März 2020 auch nicht auf eine vollständige Ausgangssperre, sondern lediglich auf ein Kontaktverbot geeinigt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erfordert weiterhin eine Befristung und das Vorsehen von Ausnahmen. Denn je tiefgreifender ein Grundrechtseingriff ist, desto wichtiger ist zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit auch die Regelung von Ausnahmefällen. Die Bundesländer sind diesen Anforderungen grundsätzlich gerecht geworden und sehen sowohl ein eindeutiges Zeitfenster für die Geltung der Maßnahmen als auch Ausnahmeregelungen vor.

II. Unterschiedliche Eingriffsintensivität der Maßnahmen in den Bundesländern

Die Bundesländer haben die Maßnahmen zur Bekämpfung des Corona-Virus entweder in Form einer Allgemeinverfügung (Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Saarland, Sachsen), durch Verordnung (Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) oder eine Kombination aus beidem geregelt.

Interessant ist bereits die unterschiedliche Ausgestaltung der zwischen Bund und Ländern vereinbarten Kontaktsperre in den Ländern. Bei einem Vergleich der Regelungen zeigt sich, dass einige Bundesländer einen grundrechtsintensiveren Ansatz gewählt haben als andere.

In Bayern ist beispielsweise vorgesehen, dass die eigene Wohnung nur aus triftigem Grund verlassen werden darf (§ 1 Abs. 4 der bayerischen Verordnung), und in Berlin ist geregelt, dass sich im Stadtgebiet von Berlin befindliche Personen, vorbehaltlich anderweitiger Regelungen, ständig in ihrer Wohnung oder gewöhnlichen Unterkunft aufzuhalten haben (§ 14 Abs. 1 Satz 1 der Berliner Verordnung). Zwar sind in beiden Verordnungen eine Vielzahl von Gründen genannt, die das Verlassen der Wohnung zulässig machen. Dennoch liegt die Rechtfertigungslast in diesem Fall bei dem einzelnen Bürger, der bei Verlassen der Wohnung auf Nachfrage gegenüber den Behörden glaubhaft machen muss, dass ein zulässiger Grund vorliegt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 der Berliner Verordnung, § 1 Abs. 6 Satz 2 der bayerischen Verordnung). Vom Ansatz her deutlich liberaler sind Regelungen wie z.B. in Nordrhein-Westfalen, wo Zusammenkünfte und Ansammlungen in der Öffentlichkeit von mehr als zwei Personen untersagt sind (§ 12 Abs. 1 Satz 1 der nordrhein-westfälischen Verordnung), bzw. in Niedersachsen, wo Bedingungen für den Aufenthalt außerhalb der eigenen Wohnung formuliert werden (Nr. 2 der niedersächsischen Allgemeinverfügung). Damit bleibt das Verlassen der Wohnung grundsätzlich erlaubt und ist nur das Zusammenkommen mit anderen Personen eingeschränkt. Letztere Regelungen sind weniger grundrechtsintensiv.

Unabhängig von der Systematik der Regelungen bestehen bei einzelnen Vorschriften in den Bundesländern Zweifel, ob diese nicht über das absolut erforderliche Maß hinausgehen. So ist in der sächsischen Allgemeinverfügung vom 22. März 2020 vorgesehen, dass Sport und Bewegung an der frischen Luft nur im Umfeld des Wohnbereichs gestattet sind (Nr. 2.13). Spaziergänge im außerhalb des Wohnbereichs liegenden Wald oder ähnliches sind damit ausgeschlossen. Darüber hinaus ist fraglich, ob bei dem in der Berliner Verordnung vorgesehenen Besuchsverbot im Krankenhaus (§§ 5,6 der Berliner Verordnung), das eine Ausnahme nur für Kinder unter 16 Jahren für eine Stunde am Tag vorsieht, die besondere Situation von Kleinkindern hinreichend berücksichtigt wird. Entsprechende Ausnahmeregelungen sind in den Regelungen anderer Bundesländer ausdrücklich vorgesehen, so z.B. in der bayerischen Verordnung, wonach von dem Besuchsverbot in Krankenhäusern u.a. die Kinderstationen ausgenommen sind (§ 1 Abs. 3a der bayerischen Verordnung), oder in der baden-württembergischen Verordnung, wonach Ausnahmen für nahestehende Personen im Einzelfall, beispielsweise im Rahmen der Sterbebegleitung oder zur Begleitung eines erkrankten Kindes und unter Auflagen zugelassen werden können (§ 6 Abs. 6 Satz 1).

III. Übersicht über die Rechtsprechung zu Corona-Maßnahmen

In verschiedenen Eilverfahren hatten die Verwaltungsgerichte Gelegenheit, zu einzelnen Corona-Maßnahmen Stellung zu beziehen.

Das VG Bayreuth wies mit Beschluss vom 11. März 2020 (VG Bayreuth, Beschluss vom 11. März 2020 – B 7 S. 20.223, juris) den Eilantrag von Eltern zurück, deren Kinder nach Rückkehr von einer geplanten Reise aus einem Risikogebiet vorübergehend vom Besuch ihrer Kindertagesstätte ausgeschlossen werden sollten. Die angegriffene Allgemeinverfügung sei voraussichtlich nicht rechtswidrig. Auch eine allgemeine Interessenabwägung ergebe, dass das öffentliche Interesse an Leben und körperlicher Unversehrtheit der Bevölkerung gegenüber dem wirtschaftlichen und ideellen Interesse der Antragsteller überwiege.

Mit Beschluss vom 20. März 2020 wies das Verwaltungsgericht Bremen (VG Bremen, Beschluss vom 20. März 2020 – 5 V 533/20, juris) einen Eilantrag einer Bürgerin mit Vorerkrankungen gegen die Einrichtung einer Corona-Ambulanz in ihrer Nachbarschaft zurück. So weise das (zusätzliche) Risiko, welches für die Antragstellerin von der Anlaufpraxis ausgehe, keinen solchen Gefährdungsgrad auf, dass die allgemeine Gefahr einer Infektion mit dem Corona-Virus – und damit einer Beeinträchtigung ihrer körperlichen Unversehrtheit –, der sie im Zuge der aktuellen Epidemie ohnehin ausgesetzt sei, in einem unzumutbaren Maße gesteigert würde. Es sei nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihrer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflicht in Bezug auf die Antragstellerin nicht genügt hätte. Selbst wenn man von einer Beeinträchtigung der Grundrechte der Antragstellerin ausginge, wäre diese zum Schutz der Allgemeinheit gerechtfertigt.

Das schleswig-holsteinische Verwaltungsgericht (Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 22. März 2020 – 1 B 17/20, juris) hat mit Beschluss vom 22. März 2020 den Antrag eines Bürgers zurückgewiesen, der sich gegen das ihm durch Allgemeinverfügung auferlegte Verlassen seines Zweitwohnsitzes zur Wehr setzte. In seine Folgenabwägung stellte das Gericht auf Seiten des öffentlichen Interesses überragende Gründe der Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung und der Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der ärztlichen, insbesondere krankenhausärztlichen (Intensiv-)Versorgung für die Bevölkerung ein. Diese Gründe überwögen gegenüber etwaig betroffenen Individualgütern. Anders sei dies nur im Ausnahmefall, wenn besondere individuelle Umstände hinzuträten, aufgrund derer die kurzfristig erzwungene Nutzung der Hauptwohnung unverhältnismäßig erscheine. Diese Entscheidung erscheint im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs in Art. 11, 13 und 14 GG und die Geeignetheit einer überstürzten Abreise aus dem schon bezogenen Zweitwohnsitz für die Verbreitung der Pandemie diskussionswürdig (hierzu auch ein Beitrag von Alexander Thiele auf verfassungsblog.de (https:// verfassungsblog.de/ rauswurf-aus-der-zweitwohnung/, zuletzt abgerufen am 29. März 2020). Wohl aus diesem Grund reagierte die schleswig-holsteinische Landesregierung und erklärte das Verbleiben im Zweitwohnsitz für zulässig; nicht zulässig seien allein Neuanreisen an den Zweitwohnsitz (vgl. ein Beitrag des Norddeutschen Rundfunks vom 23. März 2020).

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat mit Beschluss vom 23. März 2020 (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. März 2020 – OVG 11 S 12/20, juris) den Antrag eines Bürgers zurückgewiesen, der durch die SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung des Landes Brandenburg vom 22. März 2020 hinsichtlich der Untersagung sonstiger Ansammlungen und des Aufenthaltes im öffentlichen Raum sein Recht auf Freizügigkeit verletzt sah. Die Richter des Oberverwaltungsgerichts erklärten, dass die angegriffenen Bestimmungen eine hinreichende Rechtsgrundlage im Infektionsschutzgesetz fänden. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem neuartigen Corona-Virus auch in anderen Ländern und dessen Einstufung als Pandemie durch die WHO seien die angeordneten Schutzmaßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen und überschritten den dem Verordnungsgeber eingeräumten Einschätzungsspielraum nicht. Dass sie über die Regelungen hinausgingen, die am 22. März 2020 von der Bundeskanzlerin und den Regierungschefs der Bundesländer vereinbart worden seien, sei nicht ersichtlich.

Auch der Präsident des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, der in besonderen Eilfällen selbst zur Entscheidung berufen ist, hat es in einer Entscheidung vom 26. März 2020 (Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 26. März 2020 – Vf. 6-VII-20, Pressemitteilung) abgelehnt, die bayerische Verordnung über eine vorläufige Ausgangsbeschränkung anlässlich der Corona-Pandemie durch einstweilige Anordnung außer Vollzug zu setzen.

Im Rahmen einer Folgenabwägung erkannte er zwar an, dass die Verordnung mit einer Vielzahl von unmittelbaren und mittelbaren Einschränkungen einhergehe, die – sollte die Popularklage im Hauptsacheverfahren erfolgreich sein – sodann zu Unrecht ergangen wären und insofern schwer wögen, als es sich zum Teil um tiefgreifende Grundrechtseingriffe handele, eine Vielzahl von Personen betroffen sei und die Eingriffe partiell irreversibel seien. Allerdings überwögen demgegenüber die Gründe gegen ein Außerkraftsetzen der angegriffenen Verordnung wegen "der überragenden Bedeutung von Leben und Gesundheit der möglicherweise Gefährdeten". Die Verordnung verfolge den Zweck, die Ansteckung einer Vielzahl von Personen zu verhindern, um so einer Überlastung des Gesundheitssystems und damit der erhöhten Gefahr des Todes von Menschen vorzubeugen.

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat schließlich mit Beschluss vom 26. März 2020 (OVG Hamburg, Beschluss vom 26. März 2020 – 5 Bs 48/20, Pressemitteilung) die Beschwerde einer Betreiberin mehrerer Einzelgeschäfte für den Handel mit elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern zurückgewiesen, die sich mit ihrem Eilantrag gegen die Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Corona-Virus gewandt hatte. Die vorgesehene Unterscheidung zwischen Geschäften mit einem stark spezialisierten Warensortiment und den von einer Schließung ausgenommenen Verkaufsstellen, die der Versorgung der Bevölkerung mit Waren des täglichen Bedarfs dienten, verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Auflagen zum Infektionsschutz in Ladengeschäften stellten zwar ein milderes, aber kein gleich geeignetes Mittel gegenüber der Schließung von Läden dar. Bei einer Abwägung sei dem Schutz der Gesundheit der gesamten Bevölkerung, bezüglich derer den Staat eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG treffe, der Vorzug vor den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin einzuräumen.

Auch in weiteren Entscheidungen betreffend eine Lottoannahmestelle, ein Pralinengeschäft sowie Spielhallen stuften die Gerichte im Rahmen einer Güterabwägung die menschliche Gesundheit gegenüber den drohenden wirtschaftlichen Einbußen der betroffenen Betriebe als höher ein (VG Aachen, Beschlüsse vom 23. März 2020 – 7 L 230/20, 7 L 233/20; VG Köln, Beschluss vom 23. März 2020 – 7 L 510/20; VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. März 2020 – 7 L 575/20, jeweils Pressemitteilung).

Zusammenfassend ist zu beobachten, dass die jüngst ergangene Rechtsprechung dem gesundheitlichen Schutz der Bevölkerung vor den Grundrechten der einzelnen bislang stets den Vorrang einräumt. Dies spiegelt die derzeit vielfach vertretene Annahme, dass sich die Verbreitung des Corona-Virus ausschließlich durch strikte Kontaktbeschränkungen verhindern lässt, sowie die weitgehende Akzeptanz der Maßnahmen durch die Bevölkerung wider.

Fazit

Infolge der Corona-Krise wird eine Vielzahl von Grundrechten in noch nie dagewesenem Maß eingeschränkt. Der Vergleich der in den Bundesländern getroffenen Regelungen zeigt, dass diese sich in ihrer grundrechtseinschränkenden Ausgestaltung teilweise unterscheiden und vereinzelt Klauseln enthalten, die einer rechtlichen Überprüfung wohl nicht Stand halten dürften. Bislang vermag niemand abzuschätzen, ob und wie lange die ergriffenen Maßnahmen erforderlich sind, um die schnelle Ausbreitung des Corona-Virus zu verhindern. Die Akzeptanz in der Bevölkerung ist derzeit noch hoch, was sich auch daran zeigt, dass Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten in den letzten Wochen nur in Einzelfällen in Anspruch genommen wurde. Angesichts der tiefgehenden und weitreichenden Grundrechtsbeschränkungen wird man jedoch jede einzelne Maßnahme in kurzen Abständen einer eingehenden Überprüfung unterziehen und bei Vorliegen neuer Erkenntnisse umgehend ändern, abschwächen oder ggf. ganz aufheben müssen.

Von Dr. Karoline Bülow, Maître en droit (Paris II) und Britta Schiebel, LL.M. (NYU), LL.M. (Köln/Paris I), Maître en droit (Paris I)

(Anm. d. Red.: Eine am 27. April 2020 aktualisierte Fassung des Beitrags finden Sie hier.)